A aproximação entre a Caixa Geral de Aposentações (CGA) e o Regime Geral da Segurança Social (SS) traduz-se num longo processo de convergência legislativa e contabilística, mas os dois sistemas continuam a funcionar como regimes substancialmente diferentes, mantendo as suas próprias regras e autonomias estruturais.
Embora desde 2006 os novos funcionários públicos entrem automaticamente para a Segurança Social, fechando as inscrições na CGA, a unificação prática das pensões é feita através do mecanismo da Pensão Unificada. Este instrumento jurídico permite somar os tempos de desconto em ambos os lados para gerar uma única prestação, sem que isso signifique uma fusão total dos organismos.
A diferenciação reside em aspetos operacionais e de cálculo fundamentais:
- Natureza dos Sistemas: A CGA rege o chamado Regime de Proteção Social Convergente, um sistema fechado e focado no funcionalismo público anterior a 2006. A Segurança Social assegura o Regime Geral para os trabalhadores do setor privado e pós-2006 também para o setor público.
- Contagem de Tempo: A Segurança Social calcula a carreira com base em dias de registo de remunerações. A CGA opera através de anos e dias completos de serviço efetivo.
- Fórmulas de Cálculo e Bonificações: As taxas de formação de pensão diferem entre regimes e, além disso, a Segurança Social oferece determinadas bonificações de idade pessoal de reforma para carreiras muito longas que não encontram exata correspondência ou simetria direta automática nas regras rígidas da CGA.
- Gestão e Financiamento: Conforme detalhado no portal oficial da CGA, o pagamento e a análise dos processos correm em vias separadas. O pedido da Pensão Unificada deve ser sempre submetido à última entidade para a qual o trabalhador efetuou descontos, cabendo a essa instituição articular-se com a outra para recalcular as parcelas devidas sob as regras de cada respetivo regime.
A aparente contradição entre as contas da CGA e as da SS está no centro do debate sobre a sustentabilidade das pensões em Portugal. A análise individual de cada regime gera perceções opostas devido à natureza demográfica de cada um, mas a sua junção contabilística revela uma realidade matemática inevitável.
Por que razão a CGA apresenta um saldo negativo?
A CGA apresenta um saldo negativo e deficitário devido, nomeadamente, a uma decisão legislativa de encerramento estrutural:
- Extinção de novos contribuintes: Desde 1 de janeiro de 2006 que a CGA não admite novos subscritores. Todos os novos funcionários públicos entram automaticamente para o regime da Segurança Social.
- Inversão da pirâmide contributiva: Sendo um regime fechado, a CGA tem cada vez menos trabalhadores no ativo a descontar e cada vez mais pensionistas a receber (por via do envelhecimento natural dos subscritores inscritos até 2005).
- Dependência do Orçamento do Estado: Sem novas receitas de contribuições a entrar, o sistema tornou-se financeiramente insustentável por si só, exigindo transferências maciças do Orçamento do Estado para conseguir pagar as pensões existentes.
Por que razão a Segurança Social apresenta um saldo positivo?
O regime previdencial da Segurança Social apresenta excedentes anuais significativos (na ordem dos milhares de milhões de euros) impulsionado por fatores temporários e de mercado:
- Monopólio dos novos ativos: Ao absorver todos os trabalhadores do setor privado e a totalidade da nova função pública pós-2006, o volume de contribuições cresceu substancialmente.
- Dinamismo do mercado de trabalho: Níveis elevados de emprego, a imigração ativa e o aumento nominal dos salários geraram um pico histórico de receitas imediatas por via de quotizações.
- Ilusão do passivo futuro: O saldo atual é positivo porque contabiliza as receitas de quem está a trabalhar hoje, mas desconsidera que estes milhões de novos contribuintes acumulam direitos que se traduzirão em volumosas despesas de pensões no futuro.
A Incongruência e o “Truque” do Saldo Conjunto Negativo
Recentemente, um relatório técnico coordenado por Jorge Bravo (entre outros economistas e especialistas na matéria) propõe a reforma das pensões em Portugal e alertam que fazer uma leitura isolada dos saldos da Segurança Social e da CGA é uma ilusão contabilística.
Todavia, para mim (que sou uma mera geógrafa, aposentada da CGA e que trabalhou 40 anos no setor público) a incongruência de “juntar” ambos os regimes — e o facto de o resultado ficar imediatamente negativo — explica-se pela “transferência de vasos comunicantes”:
- A Função Pública pagou o excedente da SS: Se a Segurança Social exibe um saldo positivo substancial, é em grande parte porque está a receber as contribuições de todos os funcionários públicos contratados nos últimos 20 anos. Ou seja, o Estado retirou a receita à CGA e entregou-a à SS.
- A despesa ficou do lado da CGA: Enquanto a Segurança Social arrecada a receita dos novos funcionários do Estado, a CGA mantém a responsabilidade de pagar as pensões geradas pelo mesmo funcionalismo público.
- O Saldo Consolidado Real: Quando os dois sistemas são agregados e os efeitos artificiais de reclassificação são eliminados, descobre-se que o saldo conjunto dos sistemas contributivos em Portugal é estruturalmente negativo.
Na nossa opinião o erro técnico e político reside em tratar a Segurança Social como “lucrativa” e a CGA como “falida”, quando na verdade a falência da CGA foi provocada artificialmente para engordar as contas correntes da Segurança Social.
Fundir ambos os sistemas e os respetivos saldos não resolve o problema de fundo: apenas expõe de forma direta que os descontos da totalidade dos trabalhadores portugueses não chegam para cobrir o passivo acumulado de todas as pensões atuais do país.
A Isenção Histórica do “Estado Patrão” vs. a Carga Fiscal do Privado
A disparidade estrutural entre os dois sistemas agrava-se drasticamente quando se analisa quem financia a quota patronal de cada trabalhador (a este propósito ver o artigo “Para onde foi o dinheiro das contribuições patronais da Caixa Geral de Aposentações?” publicado a 19 de agosto no site Economia e Finanças):
- O encargo real no Setor Privado (SS): No Regime Geral da Segurança Social, as empresas privadas enfrentam um custo direto obrigatório por cada trabalhador. Além dos 11% descontados do salário bruto do próprio trabalhador, o patrão é obrigado a pagar 23,75% de Taxa Social Única (TSU) à Segurança Social. Trata-se de dinheiro real, líquido e imediato que entra mensalmente nos cofres do sistema previdencial.
- A ausência de desconto efetivo do “Estado Patrão” (CGA): Durante décadas, o Estado português — enquanto entidade empregadora — não realizou a entrega física e mensal da correspondente contribuição patronal obrigatória para os trabalhadores inscritos na CGA. Os governos limitavam-se a reter a quota do trabalhador (os 11%) e a utilizá-la como receita corrente do Estado, sem capitalizar um fundo de reserva nem simular o custo patronal.
- A ilusão do défice da CGA: Dizer que a CGA é cronicamente deficitária esconde uma falha de base: se o Estado tivesse pagado à CGA os mesmos 23,75% que exige a qualquer empresa privada, o fundo da Função Pública teria acumulado reservas massivas. Como o Estado preferiu não gastar esse dinheiro na altura (o que serviu para “embelezar” artificialmente os orçamentos do passado), a fatura surge agora sob a forma de “défice que o Orçamento do Estado tem de cobrir”.
Conclusão desta Incongruência:
Ao juntar ambos os regimes num saldo consolidado, a realidade torna-se evidente. A Segurança Social parece financeiramente robusta porque assenta na obrigatoriedade de as empresas pagarem taxas patronais pesadas (23,75%) e a CGA parece falida porque o Estado nunca pagou a sua parte enquanto patrão.
Ao consolidar os sistemas, o “lucro” gerado pelo esforço financeiro do setor privado é imediatamente sugado pelo buraco que o próprio Estado criou ao não capitalizar as pensões dos seus antigos funcionários, empurrando o saldo global do país para o terreno negativo.
Soma-se a esta fragilidade contabilística uma profunda hipocrisia por parte do arco partidário que governou o país nas últimas décadas. Os mesmos partidos que, ao longo de sucessivos governos, validaram e beneficiaram deste modelo — utilizando as retenções dos funcionários públicos para despesas correntes do Estado em vez de as capitalizarem, e que em 2006 ditaram o encerramento da CGA condenando-a à asfixia demográfica — surgem agora na esfera pública fingindo-se escandalizados com o défice estrutural do sistema.
Ao tratarem o buraco da CGA como se fosse uma “surpresa” ou uma falha de gestão dos pensionistas, estes partidos tentam sacudir a responsabilidade política de um desenho financeiro que eles próprios criaram, sustentaram e utilizaram para camuflar o verdadeiro custo do Estado-patrão.